Czy magister administracji to prawnik?

Foto: http://beststockphotofree.com / CC

Nazwanie (się) magistra administracji prawnikiem nie było i nie jest „nadużyciem” tym bardziej, że nigdy nie miało znaczenia formalnego. Praktyka określania absolwentów administracji prawnikami nie wynikała z kompleksów bądź z potrzeby dowartościowania się. Był to raczej efekt braku innego określenia oraz niewielkich różnic programowych obu kierunków studiów, prowadzonych na tych samych wydziałach prawa i administracji, przez tych samych wykładowców, na niejednokrotnie łączonych zajęciach.

Określenie – administratywista – jeżeli nie jest już neologizmem to na pewno jest terminem spopularyzowanym dopiero w ostatnich kilkunastu latach. O tym, że jest to słowo/wyraz o dość młodym rodowodzie świadczy chociażby brak jego definicji w wielu książkowych wydaniach słowników, leksykonów czy encyklopedii.

Niewiele jednoznacznych stwierdzeń na ten temat znajdujemy także w internecie. Na uwagę zasługują jednak dwie propozycje internetowych definicji administratywisty, które wydają się być zgodne z powszechnym rozumieniem tego określenia i co najważniejsze, godzą wiele przeciwstawnych na ten temat poglądów.

Według „internetu”, administratywista to:

1) specjalista w zakresie prawa administracyjnego [słownik języka polskiego (http://www.sjp.pl/administratywista)];

2) określenie używane w stosunku do: absolwentów kierunków studiów administracja lub prawo, osób zawodowo lub naukowo zajmujących się prawem administracyjnym, materialnym lub procesowym; pracowników organów administracji publicznej jednostek państwowych lub innych podmiotów, które na podstawie ustaw lub porozumień wykonują zadania administracji publicznej [ Wikipedia (http://pl.wikipedia.org/wiki/Administratywista)].

Aktualnie, miano administratywisty używa się najczęściej w kontekście zawodu mimo, że terminu tego nie znajdujemy w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 kwietnia 2010 r. w sprawie klasyfikacji zawodów i specjalności na potrzeby rynku pracy oraz zakresu jej stosowania (Dz.U. Nr 82, poz. 537).

Upowszechnienie określenia administratywista stało się konieczne wraz z rozwojem, szczególnie w latach 90-tych ub. wieku, szkolnictwa wyższego oferującego kandydatom na studentów kierunek administracja. Wcześniej, w latach 70 i 80-tych administrację można było studiować głównie na uniwersyteckich wydziałach prawa i administracji. Był to bardzo popularny, wśród osób zajmujących wysokie stanowiska w administracji państwowej, kierunek studiów wieczorowych i zaocznych. Z tego też okresu pochodzi „pogardliwe” określenie tych studiów „sołtysówki”. Wówczas studenci prawa studiujący na tym samym wydziale obruszali się (co zresztą pozostało do dzisiaj), gdy ci z administracji byli określani bądź sami nazywali się prawnikami.

Myślą przewodnią niniejszych rozważań jest próba wykazania, że nazwanie (się) magistra administracji prawnikiem nie było i nie jest „nadużyciem” tym bardziej, że nigdy nie miało znaczenia formalnego. Praktyka określania absolwentów administracji prawnikami nie wynikała z kompleksów bądź z potrzeby dowartościowania się. Był to raczej efekt braku innego określenia oraz niewielkich różnic programowych obu kierunków studiów, prowadzonych na tych samych wydziałach prawa i administracji, przez tych samych wykładowców, na niejednokrotnie łączonych zajęciach.

W tym kontekście, przyjmując jako punkt wyjścia zaczerpnięte z internetu definicje możemy spróbować rozwinąć trzy zagadnienia (pytania):

1. Co to jest prawo administracyjne?

2. Kto to jest prawnik?

3. Czy administratywista to też prawnik?

Ad. pkt 1. Odpowiedź na pierwsze pytanie może być udzielona bardzo szeroko i na wiele sposobów. Dla naszych potrzeb przyjmiemy, że prawo administracyjne to część ogółu norm prawnych obowiązujących w porządku prawnym danego państwa, która reguluje stosunki społeczne związane z działalnością organów władzy i administracji publicznej. Prawo administracyjne wyodrębniane jest praktycznie w każdej klasyfikacji gałęzi prawa, obok prawa konstytucyjnego, cywilnego, karnego i prawa pracy. Charakterystyczną cechą norm prawa administracyjnego, należących do szeroko rozumianego prawa publicznego jest możliwość zastosowania przymusu państwowego w celu ich wykonania.

Ad. pkt 2. Wracając do wskazanego wyżej rozporządzenia należy stwierdzić, że nie znajdujemy w nim również zawodu prawnik. Odnajdujemy zaś takie zawody jak radca prawny, prokurator, adwokat i sędzia, zgodnie z przepisami szczególnymi regulującymi kwestie tych zawodów. Z tego też względu należy przyjąć, że określenie prawnik nie jest formalnym określeniem zawodu lecz pojęciem potocznym (bardzo szerokim), określającym m.in. osoby działające zawodowo w obszarze prawa, lub które ukończyły studia na wydziale prawa.

Ad. pkt 3. Biorąc pod uwagę wcześniejsze rozważania, nazwanie kogokolwiek prawnikiem traci walor praktyczny (formalny) i może być rozpatrywane wyłącznie w znaczeniu kurtuazyjnym, grzecznościowym albo w charakterze skrótu myślowego. Magister prawa bez aplikacji jest (albo nie jest) takim samym prawnikiem jak magister administracji.

Nietrudno zauważyć, że na sporze tym skorzystali absolwenci administracji, gdyż coraz większa popularyzacja i jednoznaczność pojęcia administratywista pozwala im jednym słowem określić swój zawód oraz specjalizację (którą bez wątpienia jest prawo administracyjne), gdy pojęcie prawnik pozostaje w dalszym ciągu terminem wieloznacznym i nieformalnym.

Krystalizacja profesji administratywisty staje się źródłem uzasadnionych oczekiwań tej grupy zawodowej do traktowania ich jako specjalistów od prawa administracyjnego, tym samym posiadających najwyższe kwalifikacje do pracy w administracji publicznej.

Kwalifikacje powinny być podstawowym kryterium weryfikacji kandydatów ubiegających się o pracę w urzędach administracji publicznej. Z kolei głównym, aczkolwiek nie jedynym wyznacznikiem poziomu kwalifikacji jest wykształcenie. Wykształcenie i jego poziom; podstawowy, gimnazjalny, zasadniczy zawodowy, średni, określa w art. 11a ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. t.j. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.).

Zgodnie z ustawą z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 164, poz. 1365 z późn. zm.) ukończenie studiów wyższych (pierwszego lub drugiego stopnia, jednolitych studiów magisterskich) oraz dalszych studiów lub badań prowadzących do uzyskania stopnia naukowego upoważnia do legitymowania się wykształceniem wyższym.

Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 z późn. zm.) w art. 6 ust. 1 stanowi, że pracownikiem samorządowym może być osoba, która m.in. (pkt 3) posiada kwalifikacje zawodowe wymagane do wykonywania pracy na określonym stanowisku. Minimalne wymagania kwalifikacyjne niezbędne do wykonywania pracy na poszczególnych stanowiskach powinna określić na podstawie art. 37 ust. 1 tej samej ustawy w drodze rozporządzenia Rada Ministrów.

Analogiczna sytuacja występuje w korpusie służby cywilnej. Zgodnie z art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 227, poz. 1505 z późn. zm.), w służbie cywilnej może być zatrudniona osoba, która posiada kwalifikacje wymagane na dane stanowisko pracy. Na podstawie art. 99 pkt 2, Prezes Rady Ministrów w drodze rozporządzenia określa kwalifikacje zawodowe pracowników wymagane do wykonywania pracy na stanowiskach urzędniczych, w zakresie nieuregulowanym w przepisach szczególnych. Przy czym wyższe stanowisko w służbie cywilnej może zajmować osoba, która posiada tytuł zawodowy magistra lub równorzędny (art. 53 ust. 1).

Ustawa z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz.U. t.j. z 2001 r. Nr 86, poz. 953 z późn. zm.) wprowadza nieco inne wymogi (art. 3 pkt 4). Urzędnikiem państwowym (poza korpusem służby cywilnej) może być osoba, która ma odpowiednie wykształcenie i odbyła aplikację administracyjną. Jednak już w art. 21 ust. 3 tej samej ustawy znajdujemy upoważnienie dla Rady Ministrów, aby w drodze rozporządzenia, określiła (…) wymagane kwalifikacje w zakresie wykształcenia i praktyki zawodowej urzędników państwowych. (Prezes Rady Ministrów to samo określa dla pracowników Kancelarii Prezesa Rady Ministrów (ust. 3a)).

Przedstawione regulacje dotyczące trzech różnych kategorii pracowników administracji posiadają wspólną cechę. Odróżniają wykształcenie i jego poziom od kwalifikacji, którymi według Prawa o szkolnictwie wyższym są efekty kształcenia poświadczone dyplomem, świadectwem, certyfikatem lub innym dokumentem wydanym przez uprawnioną instytucję.

Ustawa ta dzieli kwalifikacje na:

pierwszego stopnia - efekt kształcenia zakończony uzyskaniem tytułu zawodowego licencjata, inżyniera lub równorzędnego,

drugiego stopnia - efekt kształcenia zakończony uzyskaniem tytułu zawodowego magistra, magistra inżyniera lub równorzędnego,

trzeciego stopnia - uzyskanie stopnia naukowego doktora,

i kwalifikacje podyplomowe - osiągnięcie zakładanych efektów kształcenia na studiach podyplomowych.

Efektem kształcenia ta sama ustawa określa zasób wiedzy, umiejętności i kompetencji społecznych uzyskanych w procesie kształcenia przez osobę uczącą się.

Ustawy zawierające przepisy upoważniające do wydania aktów wykonawczych, regulujących kwestie kwalifikacji osób zatrudnianych w administracji publicznej nie wskazują, że użyte w nich określenie kwalifikacji ogranicza się do znaczenia zdefiniowanego w konkretnym przepisie, np. w Prawie o szkolnictwie wyższym. Dlatego organ uprawniony do wydania przepisów wykonawczych, ustalając minimalny poziom kwalifikacji dla poszczególnych stanowisk urzędniczych powinien określać je zgodnie z ogólnie przyjętym rozumieniem - jako zasób wiedzy i umiejętności wymaganych do pracy na poszczególnych stanowiskach (…). Z niezrozumiałych względów wszystkie rozporządzenia wydane we wskazanych wyżej trzech przypadkach ograniczają się (z nielicznymi wyjątkami) do ustalenia wymogów kwalifikacji poprzez ustalenie poziomu wykształcenia i stażu pracy. W związku z tym, że przepis ustalający kwalifikacje ma zawsze charakter ustalenia minimum (nie można mieć kwalifikacji za wysokich) na organach prowadzących nabór do pracy w administracji publicznej spoczywa obowiązek dokonania relatywizacji kwalifikacji posiadanych przez kandydatów ubiegających się o zatrudnienie na konkretnym stanowisku, najlepiej zgodnie z regułami określonymi w ogłoszeniu o naborze, według zasady; magister magistrowi nierówny.

Generalnie, zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym na kierownicze stanowiska urzędnicze, jest otwarty i konkurencyjny. Z dosłownego brzmienia przepisu wynika, że konkurencyjny jest nabór kandydatów ale wybór kandydata na stanowisko niekoniecznie. Nieco inaczej jest w służbie cywilnej. W art. 6 ustawy o służbie cywilnej czytamy logiczny zapis, cyt. „…nabór do służby cywilnej jest otwarty oraz konkurencyjny.”, a w art. 56 ust. 2 ustawa stanowi jednoznacznie, że nabór na wyższe stanowisko w służbie cywilnej ma charakter konkursu, w którym biorą udział kandydaci ubiegający się o dane stanowisko.

Dotychczasowe rozważania prowadzą do wniosku, że porównanie w procedurze naboru do pracy w administracji, w celu gradacji kwalifikacji kandydatów, absolwentów studiów na kierunku administracja z absolwentami na kierunku prawo powinno wypadać na korzyść tych pierwszych. Jeżeli kształcony na uniwersytecie magister administracji, specjalista od prawa administracyjnego, nie jest fachowcem pożądanym przez samą administrację to dla kogo jest kształcony? Przyjęcie takiej filozofii pewnie skutecznie wyeliminowałoby zwyczaj nazywania siebie przez administratywistów prawnikami a swojego wykształcenia, wykształceniem prawniczym.

Porównując programy studiów, dotychczasowa praktyka faworyzowania kandydatów do pracy magistrów prawa w stosunku do magistrów administracji staje się niezrozumiała. Administratywista posiada znacznie większą (specjalistyczną) wiedzę z zakresu prawa administracyjnego niż prawnik bez aplikacji. Ponadto, jeżeli istnieje coś takiego jak wykształcenie prawnicze, to program studiów zdecydowanie rozstrzyga, że ukończenie studiów na kierunku administracja jest wykształceniem prawniczym, oczywiście w zakresie prawa administracyjnego, chyba, że przyjmiemy, że przepisy regulujące administrację publiczną nie są prawem.

Zbyt ogólne określenie kwalifikacji w przepisach regulujących kwestię naborów pracowników na stanowiska urzędnicze w administracji tak samorządowej jak i państwowej nie jest ich jedynym mankamentem. Przepisy są niespójne, w sposób zbyt swobodny i nieprawidłowy używają pojęć typu: zawód, stanowisko, funkcja, kwalifikacje, wykształcenie czy specjalność i nie przyczyniają się do zapewnienia zawodowego, rzetelnego i bezstronnego wykonywania zadań publicznych. Administracja ciągle się rozrasta w sposób nieproporcjonalny do wzrostu zadań. Zadań przybywa ale i ubywa, poza tym wdrożenie zadania to nie to samo co jego późniejsze rutynowe wykonywanie. Tajemnicą Poliszynela jest, że wzrost zatrudnienia w administracji następuje po wyborach. Każda ekipa zatrudnia „swoich”. Paradoksalnie, wzrost zatrudnienia w administracji jest miernikiem przyzwoitości polityków, którzy wywiązując się ze swoich zobowiązań wyborczych przynajmniej nie „mszczą” się na poprzednikach i nie zwalniają ich współpracowników. Poza tym osoby przyjmowane według kryteriów politycznych (bez kwalifikacji) od kogoś muszą się dowiedzieć (nauczyć) co mają robić.

Jest wiele symptomów świadczących o tym, że obowiązujące przepisy stworzyły patologiczny system naboru do pracy w administracji publicznej. Wystarczy przeczytać kilka ogłoszeń uzasadniających dokonanie wyboru na określone stanowisko, aby przekonać się, że jest to raczej forma „kamuflażu” powodów wyboru konkretnego kandydata typu „kandydat najpełniej spełnia oczekiwania pracodawcy” itp. niż ich upublicznienie.

Praktyka polegająca na nieodpowiadaniu na złożone oferty w ogłoszonym naborze bądź konkursie jest zwyczajem (zjawiskiem) skandalicznym. Autor oferty (pisma) zwraca się do urzędu ze swojego punktu widzenia w superważnej sprawie życiowej, a urząd administracji publicznej nawet nie udziela mu odpowiedzi.

Czy niejednoznaczne przepisy umożliwiające ukrycie nieuczciwych praktyk, w tym nepotyzmu, gwarantują, że doczekamy się kiedykolwiek zbudowania kompetentnego i uczciwego korpusu urzędniczego? Pytanie retoryczne. Mechanizm, w którym kandydat na urzędnika już na starcie, aby znaleźć pracę, musi postępować nieuczciwie, tj. zamiast zdobywać kompetencje, musi zabiegać o poparcie polityczne lub znajomości, przyczynia się do zniechęcenia ludzi uczciwych i odcięcia ich od pracy w administracji. Z kolei, z całą dozą prawdopodobieństwa można założyć, że człowiek, który jest zmuszony do cwaniactwa już przy poszukiwaniu pracy, będzie ją także nieuczciwie wykonywał i co gorsze tolerował takie zachowania przez innych.

Źródło:

http://www.samorzad.lex.pl/czytaj/-/artykul/magister-administracji-moze-tytulowac-sie-prawnikiem/5

Autor: Ireneusz Krześnicki

Dodaj komentarz

CAPTCHA
Przepisz kod z obrazka.